I. I fatti

A. Mercoledì 24 marzo 2004 la testata del quotidiano ticinese «Giornale del Popolo» appariva, come al solito, affiancata da un piccolo avviso dell'editore a destra e da tre sommari sulla sinistra. Sotto, però, invece della consueta prima pagina redazionale, figurava un annuncio di Media Markt - un'azienda che vende strumenti elettronici - di 33 centimetri d'altezza. Su sfondo rosso campeggiava, in alto, in caratteri neri, la scritta «Grazie», e in basso il logo «Media Markt - 10 anni in Svizzera». La seconda pagina (il verso della prima), sovrastata da una scritta: «Publireportage a pagamento», illustrava vari prodotti di cui si raccomandava l'acquisto. Per impaginazione e scelta dei caratteri, questa seconda pagina si presentava identica alle pagine redazionali seguenti, aperte con la consueta «prima» del giornale. Il numero era completato alle pagg. 39 e 40 da due altre pagine Media Markt con l'identico sfondo rosso dominante.

B. Lo stesso giorno, un altro quotidiano ticinese, «laRegione» usciva rivestito della stessa pubblicità. La testata vi appariva ridotta della metà rispetto al solito. Il giorno prima, con un riquadro, i lettori erano stati avvertiti che il numero del 24 marzo, «eccezionalmente», sarebbe apparso avvolto da un avviso pubblicitario. Il giorno della pubblicazione, in basso alla pagina 3, i responsabili della redazione dichiaravano di distanziarsi dall'iniziativa dell'editore rendendo pubblico il seguente testo:

«I giornalisti membri del Consiglio di direzione del quotidiano ÐLa Regione? hanno preso atto con preoccupazione della volontà da parte di alcuni inserzionisti di occupare con annunci pubblicitari spazi sinora riservati alla redazione. Fenomeno, questo, in crescita e che fin qui non è stato oggetto di particolari posizione neppure da parte del Consiglio della stampa. Consiglio che sulla questione della pubblicità si è per ora limitato ad emanare una direttiva sull'essigenza di operare una netta separazione fra testo scritto e pubblicità a tutela dei lettori. Auspichiamo quindi che si faccia al più presto chiarezza avviando un dibattito che coinvolga le associazioni dei giornalisti, quella degli editori e gli inserzionisti sugli spazi di rispettiva competenza e sulla separazione fra le due componenti del giornale.»

C. Il 30 marzo l'Associazione Ticinese dei Giornalisti (ATG), sezione di «Impressum», ha presentato un reclamo al Consiglio della Stampa. Descritta la situazione, vi si sostiene la violazione della Direttiva 10.1 della «Dichiarazione dei doveri e dei diritti del giornalista», che prescrive la separazione fra parte redazionale e pubblicità. L'ATG considera imprescindibile una chiara differenziazione tra i contenuti redazionali e quelli pubblicitari. Tanto il «Giornale del Popolo» quanto «laRegione» avrebbero secondo l'ATG invertito l'ordine delle priorità, mettendo a disposizione di un'azienda commerciale la prima pagina, che contiene abitualmente molti riferimenti alle pagine interne. Le notizie precedono, le inserzioni seguono: è un ordine di cui nessuna giustificazione può pretendere la rinuncia. E ciò nell'interesse dei lettori, e, a lungo termine, anche in quello degli inserzionisti.

D. Il caporedattore del «Giornale del Popolo» Moreno Bernasconi, cui il Consiglio della Stampa ha chiesto di prendere posizione, ha risposto, con lettera del 13 maggio 2004, che la «Giornale del Popolo SA» ha cessato di esistere con il 31 marzo 2004. (È subentrata una nuova società, in cui il «Corriere del Ticino» detiene una partecipazione del 49%). Il nuovo direttore non intende esprimersi sulla precedente gestione: il Consiglio della Stampa è invitato a rivolgersi al suo predecessore, oppure al precedente direttore amministrativo. Consigliato dal segretario del Consiglio della Stampa di interpellare il predecessore e di riportarne eventualmente il parere nella sua presa di posizione, il nuovo direttore, con lettera del 27 maggio, ribadisce di non volere intervenire, rinviando il Consiglio della Stampa al presidente del Consiglio d'amministrazione della precedente società.

E. Il direttore della «Regione» Matteo Caratti si è espresso sul reclamo con lettera del 3 giugno 2004. Citata la dichiarazione dei responsabili della redazione, egli sostiene che la Direttiva 10.1 non è stata violata. Informati il giorno prima, i lettori non potevano equivocare circa il carattere evidentemente pubblicitario dell'iniziativa della Media Markt. Inoltre, tutta la parte redazionale dell'edizione, compresa la prima pagina, era stata autonomamente prodotta dalla redazione. Per la testata (ridotta nelle proporzioni) era stato usato un carattere tipografico diverso dall'abituale; la numerazione delle pagine redazionali era quella normale.

F. L'8 giugno 2004 il Consiglio della Stampa ha dichiarato chiuso lo scambio epistolare e comunicato alle parti che il reclamo sarebbe stato trattato dalla 1. Camera, composta come segue: Franco Ballabio, Luisa Ghiringhelli Mazza, Pia Horlacher, Kathrin Lüthi, Philip Kübler, Edy Salmina e Peter Studer (presidente).

G. La 1. Camera ha discusso il reclamo nella sua seduta del 18 giugno 2004 e in seguito per via epistolare. Luisa Ghiringhelli Mazza non ha partecipato alla deliberazione perché non sono trascorsi 5 anni dalla sua ultima attività in seno alla «Regione».

II. Considerandi

1. a) La competenza del Consiglio della Stampa si estende «alla parte redazionale e alle relative questioni di etica professionale di tutti i mass media pubblici, periodici o d'attualità». (Art. 1 lett. 4 del Regolamento del Consiglio della Stampa). Esso si occupa perciò, dell'autodisciplina dei giornalisti. Solo con molto riserbo il Consiglio della Stampa si immischia nei rapporti interni alle aziende tra proprietà e redazione.

b) Con la Presa di posizione 8/2001 il Consiglio della Stampa non è entrato in materia sul reclamo presentato da un giornalista contro un comunicato di un editore pubblicato nella parte redazionale, in quanto, pur impreciso, era chiaramente indicato come tale. Nella Presa di posizione 16/2004 il Consiglio si è invece nettamente opposto a un intervento dell'editore sul contenuto di un articolo: un editoriale era stato modificato e l'intervento era stato taciuto, contrariamente all'accordo preso col direttore. In tal caso il Consiglio della Stampa ha inteso difendere la libertà dell'informazione e della critica. Nella Presa di posizione 10/98, infine, preoccupato per la qualità del dibattito politico, il Consiglio della Stampa si è pronunciato di sua iniziativa circa la prassi estremamente varia vigente circa gli annunci pubblicitari di partito. Nel rispetto del principio della separazione tra parte redazionale e parte pubblicitaria, il Consiglio della Stampa ha invitato gli editori a fissare criteri precisi, in collaborazione con la redazione responsabile.

2. a) Nel suo reclamo l'ATG sostiene che la pratica, relativamente nuova, di «avvolgere» un giornale con della pubblicità contravviene la Direttiva 10.1 annessa alla «Dichiarazione dei doveri e dei diritti». Tale disposizione è qui richiamata:

Cfr. 10 della «Dichiarazione dei doveri e dei diritti del giornalista»: «(il giornalista) evita ogni forma di pubblicità e non accetta condizioni da parte degli inserzionisti».

Direttiva 10.1 annessa alla «Dichiarazione» (Separazione tra parte redazionale e pubblicità): «La separazione tra la pubblicità e la parte redazionale (…) deve essere evidente sia visivamente sia concettualmente. Il giornalista deve rispettare questa separazione Far scivolare messaggi pubblicitari in un servizio viola questo principio».

b) È da verificare anzitutto la compatibilità con le norme menzionate della pagina che segue la prima (il «Publireportage»).

In entrambi i quotidiani, la pagina era contrassegnata da una scritta: «Publireportage a pagamento» nel «Giornale» e «Annuncio a pagamento» nella «Regione». Tale contrassegno soddisfa la richiesta separazione concettuale, anche se - come sostiene la «Commissione per la lealtà nella pubblicità» - si può dubitare che il pubblico abbia una corretta percezione di un termine piuttosto oscuro come «Publireportage» (il Consiglio della Stampa, nella Presa di posizione 21/2004, suggerisce di usare piuttosto: «Supplemento pubblicitario» oppure «Pagina di pubblicità»).

c) La parte pubblicitaria dev'essere pure visivamente distinguibile. Ciò si ottiene adottando un'impaginazione e caratteri di stampa diversi da quelli utilizzati nella parte redazionale. Il Consiglio della Stampa si è pronunciato su questo punto nella Presa di posizione 18/2002, respingendo un reclamo contro la «SonntagsZeitung» che aveva pubblicato un'inserzione dell'azienda di servizi di comunicazione «Orange» molto somigliante a una normale pagina di testo, e ciò perché l'effetto ottico non era tale da ingannare il fruitore circa la natura pubblicitaria della pubblicazione. In un'altra presa di posizione, su un «Supplemento speciale» pubblicato nel «Blick» a cura del Teleclub AG, pur ammettendo la sconvenienza dell'impaginazione scelta, il Consiglio era giunto con le parti alla conclusione che in nessun caso i lettori avrebbero potuto assimilare quel supplemento alla parte redazionale del quotidiano, perché il carattere pubblicitario del contenuto era evidente (21/2004).

Diversamente dai casi dianzi descritti, il caso di Media Markt e dei due giornali ticinesi suggerisce un'impressione di identità e non di semplice somiglianza. Non si nota infatti cesura formale tra i tipi scelti per questi due annunci e l'impaginazione abituale dei due giornali. L'effetto ottico è di imitazione, e in questo senso contravviene la Direttiva 10.1.

d) Le due pagine di copertina (la prima e l'ultima delle quattro che avvolgono il giornale) non danno adito a equivoci. Nella loro brutale semplicità, più simile a quella di un manifesto destinato all'affissione, rivelano il loro carattere di pura réclame anche al lettore meno attento. Poiché intesa a proteggere il fruitore da un possibile equivoco, la Direttiva 10.1 non è chiaramente appellabile in questo caso.

3. a) L'ATG e i responsabili della redazione della «Regione» affermano in modo misurato - non tanto nei confronti dell'editore quanto soprattutto nei confronti del grande inserzionista - di essere rimasti urtati soprattutto dall'idea di «avvolgere» il giornale con della pubblicità. Reazione comprensibile, la loro, poiché è l'immagine di copertina quella che balza agli occhi del lettore per prima cosa. Sia l'ATG sia i responsabili della redazione della «Regione» (dal «Giornale del Popolo» non risultano reazioni di questo tipo) la ritengono in definitiva una mancanza di riguardo rispetto alla loro funzione professionale. Li preoccupa che l'editore e i pubblicitari tendano sempre più a considerare il giornale un veicolo di pubblicità, più che un veicolo di contenuti giornalistici. Temono che la tendenza sia, non più ad attirare pubblicità grazie a un giornale ben fatto, ma a realizzare un foglio di annunci che contiene anche del testo redazionale.

Di che è la responsabilità dell' «avvolgimento»? A chi si rivolgono le preoccupazioni dei giornalisti?

Il giornale «rende disponibile alla pubblica opinione le ultime attualità in modo sintetico e regolare»: questa la definizione classica (Dovifat/Wilke 1976). Da più di cent' anni esso riunisce in un unico prodotto notizie, analisi, commenti, evasione e pubblicità. La parte pubblicitaria procura ai piccoli giornali il 30% dei proventi, ai grandi giornali fino al 75%. La crisi economica e la pressione delle nuove tecnologie (posta elettronica, internet) hanno causato una diminuzione delle entrate pubblicitarie. La concorrenza sposta gli ordini di priorità. Tuttavia la maggior parte degli editori - e naturalmente i giornalisti - è ancora d'accordo di definire il giornale come un mezzo che per qualità si distingue dagli altri prodotti industriali o artigianali, un sommario riflesso del dibattito sociale, politico, economico e culturale. Solo così la stampa continua a «meritare» il ruolo speciale che le garantiscono le dichiarazioni dei diritti umani e le costituzioni (nella Costituzione svizzera, l'art. 17). Così ci si esprime ai congressi degli editori, così si legge nelle più recenti linee redazionali («Wir bei Ringier», 2003). Negli statuti di giornali di varia grandezza («Solothurner Zeitung» 2003) è «il mandato pubblico» (Ringier) a essere posto in rilievo per primo. Persino nelle testate l'accento è posto su questa funzione («Erstzeitung mit komplettem Informationsangebot» si definisce la «Solothurner Zeitung»). Editori e giornalisti si trovano uniti nella persuasione che la qualità di un giornale non attira soltanto i lettori ma anche gli inserzionisti, e rimane perciò un fattore di sussistenza.

Nella prassi delle redazioni, la distinzione tra i compiti obbedisce a una tacita convenzione. L'editore è competente per decidere quanto spazio redazionale e quanto spazio pubblicitario debbano coesistere nel giornale, per un giorno o per una settimana. Programmi a più lunga scadenza sono normalmente oggetto di discussione fra le parti. Su richiesta, grandi aziende di distribuzione come Migros o Coop ottengono spazi di riguardo al centro del giornale (doppie pagine a fronte), ove pubblicizzano le loro offerte più interessanti. È una forma di comunicazione che i lettori apprezzano molto. Da sempre è accetta la «réclame», cioè gli annunci posti negli angoli delle pagine redazionali, anche in prima pagina, oppure gli annunci che occupano un lato del foglio, a fianco delle colonne di testo. Si ammettono eccezioni nei periodi di magra pubblicitaria, come d'estate, quando sono sospesi i supplementi e si modifica la disposizione delle rubriche. Tutto questo è normalmente accettato dai redattori, cui è ben nota l'importanza dei fattori economici nella produzione del giornale. Ma si tratta di restrizioni temporanee che mettono in causa il rango preminente dell'apporto redazionale.

«Avvolgere» il giornale con la pubblicità è invece tutt'altra cosa. Per cominciare, il lettore non capisce subito se dalla sua bucalettere sporge uno dei soliti lanci di azioni promozionali, oppure il foglio che gli reca le notizie, visto che lo trova imbragato nella solita insistente pubblicità. Agli editori è permesso servirsi di tutto per aumentare gli introiti pubblicitari, ma il prezzo da pagare può essere la messa in gioco della serietà e del buon nome del giornale. Si tratta di un'evidenza, anche se - come argomenta «laRegione» - nessuno nella circostanza ha protestato. Il degrado della qualità di un giornale si nota - salvo casi scandalosi particolarmente rilevanti - solo a lungo termine.

Obiettivo delle preoccupazioni dei giornalisti sono dunque, in primo luogo, rispettivamente gli editori e gli amministratori, cui spetta la decisione di «avvolgere» il giornale con della pubblicità. Solo in secondo luogo ne sono toccati gli inserzionisti, che hanno altri interessi da difendere, di breve periodo, tanto più se si tratta di una multinazionale come Media Markt, abituata a praticare una strategia pubblicitaria innovativa quanto aggressiva.

4. La «Dichiarazione dei doveri e dei diritti del giornalista» e le Direttive ad essa collegate non offrono alcun appiglio per giudicare negativamente un procedimento come quello denunciato. Nel Preambolo si afferma tuttavia che «il giornalista deve poter contare su condizioni generali adeguate all'esercizio della professione». Perciò, anche se la Direttiva 10.1 prescrive solo che la pubblicità e il testo redazionale siano separati, gli interrogativi che solleva una pratica come l' «avvolgimento» di un giornale da parte della pubblicità sono da ritenere impliciti quando tale pubblicità non solo «scivola» nella parte redazionale, ma la comprime brutalmente, sostituendosi addirittura alla prima pagina, che è la «finestra» redazionale di ogni giornale. In questo senso, il Consiglio della Stampa condivide le preoccupazioni della redazione responsabile della «Regione» e deplora che la redazione responsabile del «Giornale del Popolo» non abbia creduto di doversi esprimere.

III. Conclusioni

1. In linea principale, il reclamo è respinto.

2. «Avvolgere» un giornale con della pubblicità non contravviene alla norma deontologica per cui la pubblicità e la parte redazionale devono restare separati, nonché al divieto della pubblicità parassitaria. Per sé, la decisione di «avvolgere» un giornale con della pubblicità spetta all'editore. E tuttavia, in quanto si sostituisce la prima pagina, «finestra» del giornale, il prestigio del giornale è messo a rischio in quanto prodotto redazionale di qualità. Il Consiglio della Stampa condivide la preoccupazione della redazione responsabile della «Regione» e dell'Associazione Ticinese dei Giornalisti e rivolge un appello alle associazioni degli editori perché invitino i loro associati a tenerne conto.

3. Circa la seconda pagina del numero del 24 marzo 2004 del «Giornale del Popolo» e della «Regione», le soprascritte: «Publireportage» e «Annuncio a pagamento» sono da ritenere corrette, ma l'impaginazione e i caratteri di stampa scelti non si distinguono da quelli usati per le pagine redazionali. In questo senso, la norma sulla separazione contenuta nella Direttiva 10.1 della «Dichiarazione dei doveri e dei diritti del giornalista» è da ritenere insufficientemente rispettata.